HIRUGARREN PONENTZIA / PONENCIA III:LA RELEVANCIA DEL RÉGIMEN DE PROTECCIÓN INTERNACIONAL HOY Y MAÑANA (Marta García Cienfuegos – ACNURren Babesteko Unitatearen arduraduna Espainian /Responsable de la Unidad de Protección de ACNUR en España)
MARTA GARCÍA CIENFUEGOS
(ACNURren Babesteko Unitatearen arduraduna Espainian/
Responsable de la Unidad de Protección de ACNUR en España)
La protección internacional es la respuesta de la comunidad internacional ante la existencia de un riesgo, peligro o amenaza para la persona, y la ausencia o deterioro de la protección nacional, es decir, cuando no se puede obtener la protección que como nacional debería recibir una persona de sus autoridades o, en caso de ser apátrida, de las autoridades de su lugar de residencia habitual. El régimen de protección internacional supone la existencia de mecanismos de protección fuera y más allá de un territorio nacional.
Mientras que a finales de 2014 59,5 millones de personas se habían visto forzadas a abandonar sus hogares a causa de la violencia o la persecución, a finales de 2015 la cifra aumentaba a 65,3 millones y las tendencias no parece que vayan a cambiar: el conflicto en Siria ha generado ya cerca de 5 millones de refugiados y más de 6 desplazados internos, y el ritmo de desplazamientos en la región no cesa mientras miles de personas abandonan sus hogares en el norte y el sur del país.
Las causas que nos llevan a estas alarmantes cifras tienen tres vertientes: mientras en los últimos años han emergido nuevos conflictos (como Siria, Yemen, Burundi, Ucrania o la República Centroafricana) y los ya existentes se perpetúan en el tiempo (son ya 40 años de guerra en Afganistán y 30 en Somalia), las soluciones para aquellos que tuvieron que huir con lo puesto (el retorno voluntario, la integración o el reasentamiento) no llegan al mismo ritmo o incluso se vuelven inviables.
Otorgar protección internacional constituye una obligación legal de los Estados conforme al Derecho Internacional de refugiados y de derechos humanos. En la situación actual de crisis mundial, tiene además el efecto solidario de apoyar a los países de primera acogida, aquellos que están en primera línea y reciben primero a los refugiados, brindándoles protección. En el caso de la Unión Europea, la falta de soluciones visibles para proteger a los refugiados supone además un desafío a sus valores fundacionales y de sus sociedades modernas y abiertas, frente a reacciones xenófobas e insolidarias que recorren el continente y que nos retrotraen a las épocas más oscuras de nuestra historia.
La magnitud de la situación actual requiere respuestas ágiles, eficaces y posiblemente nuevas.
Fue precisamente en 1951, después de la Segunda Guerra Mundial, cuando se promulgó la Convención de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados, para dar una solución a los refugiados que provocó aquella guerra. La convención se inspiró en la preocupación internacional por garantizar que no se repitan el desprecio por la vida humana, el desplazamiento y la persecución de los años de la guerra, y tenía un marcado carácter humanitario. Es hoy por hoy el instrumento principal y por excelencia de la protección internacional. A lo largo de los años, mediante el desarrollo progresivo del Derecho Internacional en materia de derechos humanos, la doctrina del ACNUR, sus guías y directrices se han complementado y reforzado las obligaciones de los Estados contenidas en la convención y su protocolo, que representan en la actualidad el marco principal para la protección de los refugiados. Su carácter apolítico permite que pueda aplicarse en contextos a menudo muy politizados.
A este marco jurídico se unen otros instrumentos internacionales y regionales, como el Convenio Europeo de Derechos Humanos de 1950, la Convención de la Organización de la Unidad Africana de 1969, la Declaración de Cartagena de 1982 o, más recientemente, la Carta de Derechos Fundamentales de la UE, entre otros, que complementan el régimen de protección internacional y garantizan que aquellas personas que huyen de la guerra, de conflictos, de persecución o de violaciones de derechos humanos puedan acceder a la protección que necesitan.
La Convención de Ginebra de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados es el instrumento internacional más universal en materia de refugiados, con 144 Estados parte. También constituye la base de la normativa europea de asilo, conocida como Sistema Europeo Común de Asilo (SECA), en la actualidad de nuevo en fase de reforma para dar la repuesta que se requiere a la actual situación que vive Europa en materia de refugiados.
La convención define en su artículo 1A quién es un refugiado y dota de contenido a su estatuto jurídico en forma de derechos y obligaciones de los refugiados y de los Estados para con ellos. Asimismo, este instrumento internacional establece quién no puede ser refugiado mediante las cláusulas de exclusión en su artículo 1D, E y F, y en qué circunstancias cesa la protección del estatuto de refugiado a través de las cláusulas de cesación del artículo 1C. Además, establece en su artículo 35 la obligación de los Estados de colaborar con la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados en su tarea de vigilancia de la aplicación de la convención.
La convención define a un refugiado como una persona que “(…)debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad (o de donde antes tuviera la residencia habitual) y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país (…)”.
Características principales de la definición de refugiado
Carácter declarativo y no constitutivo de la definición
La determinación del estatuto de refugiado tiene carácter declarativo, no constitutivo, es decir, una persona es un refugiado tan pronto como reúne los requisitos de la definición, lo que necesariamente ocurre antes de que se determine formalmente en el seno de un procedimiento administrativo su condición de refugiado. El refugiado no adquiere esta condición en virtud del reconocimiento si no que se le reconoce tal condición por el hecho de ser refugiado.
La carga de la prueba se reparte
Es un principio general de Derecho que la carga de la prueba incumbe al peticionario. Sin embargo, en el marco de la determinación de quién es un refugiado, por el propio contexto del temor de la persecución, la persecución misma y la huida, es frecuente que el solicitante de protección internacional no pueda presentar pruebas en apoyo de sus declaraciones. Por ello, la carga de probar las afirmaciones del solicitante se reparte, siendo el deber de averiguar y evaluar todos los hechos obligación del solicitante y también del encargado de evaluar el caso. En los casos extremos en los que no es posible probar ninguna de las alegaciones del solicitante, deberá concedérsele el beneficio de la duda, a menos que haya razones de peso para no hacerlo. Así pues, no debe aplicarse demasiado estrictamente el requisito de probar las alegaciones del solicitante de protección, pero esto no significa que se deba aceptar todo lo que este alega. Debe realizarse siempre un análisis de la credibilidad de las alegaciones y los elementos probatorios que existan, incluyendo la información disponible del país de origen de varias fuentes de carácter solvente. Las afirmaciones no confirmadas no deben aceptarse si no guardan coherencia con el resto del relato y pruebas aportadas, así como con los hechos conocidos.
No necesidad de persecución pasada, sí de temor fundado
La definición de refugiado no habla de persecución sufrida, sino de “temor fundado de ser perseguido”. Esto es muy importante a la hora de determinar las necesidades de protección de una persona. Basta que el temor sea fundado, no es necesario que la persona espere a sufrir efectivamente la persecución que teme. Así, basta con que personas en situación similar a la del solicitante hayan sufrido esa persecución, daños o violaciones de derechos humanos para considerar que el temor del solicitante a sufrir esa persecución es fundado y que, por tanto, se le debe otorgar la protección.
Agentes de persecución
Si bien normalmente la persecución emana de las autoridades estatales, puede también proceder de agentes no estatales, mereciendo la persona protección en el caso de que las autoridades nacionales toleren la persecución, se nieguen a proporcionar protección eficaz o sean incapaces de hacerlo.
Los refugiados sur place
El requisito de que una persona se encuentre fuera de su país para ser refugiado no significa que necesariamente deba haber salido de él ilegalmente, ni que haya debido abandonarlo a causa de un temor fundado. Puede ocurrir que, estando fuera de su país, se haya producido la causa para provocar su temor fundado. Así, se denomina refugiado sur place a la persona que no era un refugiado al salir de su país, pero que una vez fuera se convierte en refugiado por una causa que se manifiesta posterior a su salida.
El principio de no devolución
Este principio básico, que no admite reservas, es la esencia de la institución del asilo, sin la cual el sistema de protección internacional no tendría sentido.
Este principio, también conocido como principio de non-refoulement, está establecido en el art.33.1 de la convención. Según el mismo, “ningún Estado contratante podrá, por expulsión o devolución, poner en modo alguno a un refugiado en las fronteras de territorios donde su vida o su libertad peligre por causa de su raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social o de sus opiniones políticas.”
Este principio también se encuentra recogido en sentido más amplio y sin excepciones en el art 3 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, el art. 3 del Convenio contra la Tortura y en los artículos 4 y 19.2 de la Carta de Derechos Fundamentales de la UE del año 2000, que reconoce su carácter de derecho absoluto.
La violación de este principio puede darse en varias situaciones o circunstancias. Puede ser el resultado de la obstrucción al acceso al territorio a personas en necesidad de protección, pero también cuando los conceptos de “tercer país seguro” no se aplican correctamente en los procedimientos de asilo o cuando se acuerdan extradiciones sin las debidas salvaguardas para solicitantes de asilo y refugiados. Asimismo, existe riesgo de devolución en contra de este principio cuando no se llevan a cabo procedimientos adecuados de identificación y derivación o hay obstáculos legales al acceso a procedimientos de asilo a personas que ya se encuentran en el territorio, cuando se llevan a cabo acuerdos de readmisión sin las debidas salvaguardas de protección, cuando se retornan barcos en alta mar que transportan solicitantes de asilo y cuando se cierran las fronteras.
ACNUR, la Agencia de la ONU para los Refugiados y su mandato internacional
Como se decía más arriba, la convención encarga al ACNUR, Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados, el mandato de velar por su correcta aplicación.
ACNUR es una organización apolítica, humanitaria y social, creada por la Asamblea General de Naciones Unidas en 1950, para dar respuesta a la necesidad de protección internacional tras la Segunda Guerra Mundial. El trabajo del ACNUR comenzó el 1 de enero de 1951, siendo su estatuto redactado de forma casi paralela con la Convención de Ginebra. El mandato inicial del ACNUR fue ayudar a millones de personas desarraigadas, principalmente en Europa, tras la Segunda Guerra Mundial y buscar soluciones duraderas para ellos. Para este fin, el ACNUR tuvo inicialmente un mandato de tres años que fue renovándose a medida que proliferaban nuevas crisis de refugiados en todo el mundo y su trabajo se hacía cada vez más necesario. En el año 2003 la Asamblea General le otorgó un mandato permanente.
El ACNUR tiene su sede en Ginebra, en la actualidad está presente en más de 125 países y cuenta con unos 9.600 trabajadores, la mayoría en el terreno.
Las personas que se benefician del trabajo del ACNUR hoy en día son más de 60 millonesde personas (51% menores de 18 años y 50% mujeres y niñas), entre los que se encuentran 21,3 millones de refugiados que han huido de la guerra y de la persecución, 3,2 millones de solicitantes de asilo a la espera de que se determine su solicitud de protección internacional y 40,8 millones de desplazados internos que no han cruzado una frontera internacional.
Cómo ayudamos
El ACNUR brinda a los refugiados asistencia vital como techo, alimentos, agua y atención médica, así como protección legal, asegurando que los derechos humanos fundamentales de los refugiados son salvaguardados.
En el desempeño del mandato, el ACNUR busca y proporciona soluciones que garanticen que las personas tengan acceso a protección y seguridad, y que puedan construir un futuro a través de soluciones duraderas como la integración local, el reasentamiento o el retorno voluntario.
De dónde vienen los refugiados
En el momento actual el mundo vive la mayor crisis de refugiados. A mediados de 2016 el mayor número sigue procediendo de Siria, en su quinto año de guerra. Este conflicto ha provocado 6,6 millones de desplazados internos y casi 5 millones de refugiados a nivel mundial. Los refugiados en el mundo también vienen de Afganistán (2,7 millones), Somalia (1,1 millones), Sudán del Sur (782.372) y Ucrania (1,6 millones de desplazados internos; cerca de 1,1 millones han buscado asilo u otras formas de estancia legal en países vecinos).
A pesar de que las imágenes que cada día vemos en nuestros televisores muestran las llegadas a Europa, el 90% de los más de 21 millones de refugiados que hay en el mundo son acogidos principalmente por países vecinos y el 86% se encuentran en regiones en vías de desarrollo. Etiopía acoge a más de 600.000, en el Líbano 1 de cada 3 habitantes es un refugiado y Turquía tiene casi 3 millones de refugiados acogidos.
A la hora de buscar soluciones colectivas para los refugiados, este es un dato sobre el que debemos reflexionar. El reparto de la responsabilidad sobre los refugiados no puede recaer sobre unos pocos países. La obligación del proteger es un compromiso internacional de todos los Estados parte de la Convención de Ginebra y de su protocolo. La solución al desplazamiento global en su peor momento histórico no puede estar solo en las manos de los Estados vecinos a los conflictos y de otros pocos Estados con sentido de responsabilidad y solidaridad. En Europa, países como Alemania y Suecia recibieron números importantes de solicitudes de asilo reflejando su disposición de acoger a las personas que huían a través del Mediterráneo de la guerra y la persecución (442.000 y 156.000, respectivamente), muy lejos de los 15.000 de España.
EE. UU. fue en 2015 el segundo país con mayor número de solicitudes de protección internacional, mientras que Canadá mostró su ejemplar sentido de responsabilidad reasentando a más de 25.000 refugiados en un tiempo récord. Otros Estados, sin embargo, no han querido ver que la magnitud de la situación requiere respuestas colectivas, ágiles, eficaces y creativas. Muchos países pueden hacer más, por compleja que sea la situación.
En la Unión Europea, el ACNUR apela a los Estados para que impulsen mecanismos eficaces para encauzar la solidaridad entre los Estados y la solidaridad con las personas necesitadas de protección mediante, por ejemplo, la implementación de la Agenda Europea de Migración y sus programas de reubicación desde Grecia e Italia y de reasentamiento de refugiados de terceros países. Asimismo, se debe asegurar el cumplimiento de la normativa europea en todos los Estados miembros y sobre todo hacer efectivas más vías de acceso seguro, aumentar el salvamento marítimo que evite más muertes y sufrimiento, y observar salvaguardas para los más vulnerables.
En la actualidad, los refugiados dependen casi exclusivamente de vías “ilegales” que son peligrosas para todos y letales para muchos, además de nutrir un mercado insaciable para las redes criminales. El ACNUR está pidiendo a los Estados que desarrollen otras vías legales eficaces y ágiles, que permitan abrir el abanico de posibilidades para que los refugiados puedan llegar de manera segura a los países en los que pueden esperar protección sin arriesgar sus vidas. Estas vías legales consisten, entre otras, en asumir un mayor compromiso en el reasentamiento desde los países de acogida, facilitar visados humanitarios, flexibilizar la reagrupación familiar, desarrollar programas de becas para estudiantes refugiados y contar con el patrocinio de personas individuales y organizaciones para apoyar a los recién llegados.
En este contexto, es urgente reaccionar y actuar. El momento histórico que vivimos de crisis, conflictos múltiples y violaciones de derechos humanos, que han producido el mayor desplazamiento forzoso conocido en la historia moderna, requiere medidas valientes y decididas por parte de los Estados y de sus líderes, que deben evitar el debilitamiento del régimen de protección internacional en Europa y en el mundo.
De ahí la importancia y relevancia de la Declaración de Nueva York, adoptada el 19 de septiembre de 2016, en la primera cumbre de Naciones Unidas para abordar los desplazamientos a gran escala de refugiados y migrantes en el marco de la Asamblea General de las Naciones Unidas, que aborda el desafío que suponen los movimientos a gran escala de refugiados y migrantes, así como la Cumbre de Líderes sobre Refugiados, del 20 de septiembre de 2016, convocada a instancias de EE. UU., Canadá, Etiopía, Alemania, Jordania, México y Suecia. Ambos eventos, junto a la Declaración de Nueva York y los trabajos que se realicen para alcanzar un pacto global en 2018 sobre el reparto de la responsabilidad de proteger, constituyen una oportunidad histórica para los refugiados.
Este pacto global no requiere nuevas normas. En la actualidad, la comunidad internacional cuenta con las herramientas necesarias para actuar frente a la crisis de refugiados. Lo que sí se necesita es un compromiso decidido y la voluntad política de los Estados para alcanzar soluciones a través de una respuesta cooperativa, proporcionando soluciones para los refugiados que sean duraderas y estables sobre la base del régimen jurídico establecido para ello, partiendo del pilar principal que es la Convención de Ginebra de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados y su Protocolo de Nueva York de 1967.
Los refugiados son personas, hombres, mujeres, niños y niñas, con sus aspiraciones, expectativas y proyectos como cualquier otra persona. Pero ellos han tenido que huir y cambiar el rumbo de sus vidas dejando atrás lo más querido, a menudo arriesgando la vida, sufriendo daños, abusos y pérdida de seres queridos y de pertenencias para alcanzar la seguridad. Por ello urgen las soluciones. Ellos podrían ser cualquiera de nosotros.